Méthodologie de la mission

 

Les auditions effectuées par la mission de médiation ont mis en évidence le caractère très tranché des positions exprimées par les uns et les autres, avec des interrogations fortes et des points de vue contradictoires exprimés sur certains points techniques : ces interrogations résultent parfois de l’insuffisance des diagnostics  ou des études préalables nécessaires à certains choix techniques, et parfois aussi de l’existence d’expertises contradictoires sur des sujets controversés.

Partant de ces constats, la mission a identifié les questions techniques nécessitant un approfondissement. Pour éviter toute suspicion d’instrumentalisation, elle a défini et suivi des règles de travail précises pour chacune des phases de ses analyses techniques.

 

1       L’écoute des parties prenantes

Le principe de base a été celui de l’ouverture à toute personne ou groupe de personnes souhaitant être auditionné. Près de 200 personnes, représentant les élus, le monde des entreprises, le monde agricole, les associations favorables ou hostiles au projet de NDDL, ont été auditionnées. La mission n’a opposé aucun refus à des demandes d’audition.

La mission a ajouté de sa propre initiative des propositions d’auditions complémentaires, estimées utiles à son éclairage (par exemple Vinci, Airbus, compagnies aériennes, SNCF, etc.).

La liste des auditions est publique.

L’objet des auditions était d’écouter les points de vue exprimés par les personnes auditionnées, pour comprendre les arguments avancés par chacun dans les débats en cours.

Pour des raisons d’organisation pratique des travaux de la mission, les auditions devraient être arrêtées en octobre, sauf cas particulier.

 

2       L’identification par la mission de médiation des questions sensibles ou controversées

Elle a été faite :

  • d’une part à partir de la documentation écrite produite depuis plusieurs années notamment les dossiers du débat public de 2002-2003, des enquêtes publiques préalables à la DUP de 2008 et aux arrêtés « loi sur l’eau » et « espèces protégées » de 2013, les rapports de la commission du dialogue de 2013, les études de la DGAC qui l’ont suivie, les cahiers de l’Atelier Citoyen (collectif d’experts en faveur du réaménagement de Nantes-Atlantique) et le rapport 2016 du Conseil général de l’environnement et du développement durable (CGEDD),
  • et d’autre part à partir des déclarations des personnes auditionnées.

L’hypothèse de travail retenue par la mission pour toutes les analyses et les comparaisons évoquées ici est celle visant à apporter un même service, en termes de trafics aériens prévus à moyen terme, dans les différentes options envisageables[1]. Ces prévisions de trafic ont fait l’objet d’une confrontation des expertises disponibles (cf. §3.1, infra)

Cette hypothèse de travail n’a pas été réellement remise en cause au cours des auditions. Les principaux sujets à éclaircir tels qu’ils ont été identifiés par la mission dans ce cadre portent sur les points de fragilité possibles de chacune des options, et sur la comparaison générale de ces options. Ainsi :

2.1       L’option d’un aménagement de Nantes-Atlantique permettant la forte augmentation des trafics prévue aux échéances 2040-2050 soulève des questions controversées sur :

  • les besoins de réfection de la piste, et de l’aérogare,

L’état de saturation de l’actuel aéroport, les conditions techniques et le coût des mesures préalables à l’accueil d’un futur trafic aérien en augmentation font en effet l’objet d’appréciations divergentes. Une étude de la Direction Générale de l’Aviation Civile (DGAC) en 2013 a fourni de premiers éléments de réponse, contestés par l’Atelier Citoyen. Ainsi la mission de médiation a jugé nécessaire de conduire de nouvelles analyses et expertises des différents sous-sujets : prévisions de trafic aérien ; évaluation des limites actuelles de l’aéroport et de sa «saturation» ; possibilités d’aménagement général ; travaux de génie civil nécessaires, y compris leurs coûts et les contraintes d’exploitation ; évolution potentielle des nuisances sonores (cf. infra).

  • les nuisances dues au bruit, et l’ensemble des procédures d’atterrissage et décollage.

La gestion de la gêne sonore et des restrictions d’urbanisme associées (via le Plan d’Exposition au Bruit, dont la dernière réactualisation date de 2004) induites par le trafic aérien constitue un sujet majeur d’acceptabilité pour l’aéroport de Nantes-Atlantique, que l’on se place à court, moyen et long terme. Ce sujet a fait l’objet d’appréciations divergentes de la DGAC, dans une étude de 2013, et de l’Atelier Citoyen, dans ses cahiers « bruit » et « trajectoire et circulation aérienne ».

  • les impacts environnementaux potentiels sur le lac de Grand Lieu,

L’impossibilité d’aménager l’aéroport actuel et d’y laisser le trafic aérien augmenter dans le cas d’ « impacts significatifs dommageables » sur la réserve naturelle ornithologique du Lac de Grand Lieu (site classé, Natura 2000 et RAMSAR) est avancée par les opposants à cet aménagement. La Chambre de Commerce et d’industrie des Pays de la Loire a notamment fait établir une étude détaillant les difficultés procédurales susceptibles de résulter d’une telle situation, si elle est confirmée. A l’inverse, l’ancien directeur de la réserve naturelle de Grandlieu, Loïc Marion, est l’auteur d’un rapport affirmant l’absence d’impacts significatifs sur l’avifaune du lac.

  • la sécurité du survol de la ville de Nantes

Les questions de sécurité qui seraient posées par le survol de la ville de Nantes ou par les procédures et équipements de navigation aérienne de l’aéroport actuel ont été évoquées au cours de certaines auditions, alors même que l’aéroport bénéficie de classements élogieux dans les comparaisons aéroportuaires. La mission a débuté une analyse plus précise et documentée de ce sujet.

2.2       L’option de la construction d’un nouvel aéroport à Notre-Dame-des-Landes soulève des questions controversées sur :

  • les impacts réels qui subsisteraient, après application des mesures pour éviter, réduire ou compenser les impacts sur l’eau et la biodiversité

Les mesures compensatoires à mettre en oeuvre par les maîtres d’ouvrage (AGO Vinci pour l’emprise aéroportuaire, la DREAL pour le barreau routier) au titre de la loi sur l’eau et de la réglementation des espèces protégées sont fixées par quatre arrêtés préfectoraux de 2013. La capacité de ces mesures à atteindre les objectifs fixés, au regard de leur faisabilité pratique d’une part et de la nature des objectifs de résultats prescrits d’autre part, a été mise en doute ;

  • le « surdimensionnement » éventuel du projet

Le rapport du Conseil Général de l’Environnement et du Développement Durable (CGEDD) rendu en mars 2016 à la demande du gouvernement a suggéré qu’un redimensionnement du projet de Notre-Dame des Landes (piste unique et réduction des surfaces de parking notamment) pourrait être pertinent, pour réduire ses impacts environnementaux ;

  • les besoins réels en desserte du nouvel aéroport

Outre l’accès routier, prévu dès la mise en service de l’aéroport de Notre-Dame des Landes, des interrogations ont été exprimées sur la nature, les coûts et les horizons temporels des projets de desserte en transports en commun de l’aéroport. Il s’agit notamment du projet d’extension du tram-train existant entre Nantes-Châteaubriant, de la Chapelle-sur-Erdre à Notre-Dame des Landes, ainsi que des projets d’amélioration de la liaison ferroviaire Rennes-Nantes par Redon dans le cadre du projet Ligne Nouvelle Ouest Bretagne Pays-de-la-Loire (LNOBPL).

  • le devenir de la piste actuelle de Nantes-Atlantique,

De nombreux interlocuteurs ont soulevé la question de l’utilisation ou non de la piste de l’aéroport actuel par Airbus Group pour les besoins logistiques du site industriel de Bouguenais en cas de fermeture commerciale de l’aéroport. Il est parfois avancé que le coût d’entretien de la piste ou des solutions alternatives à son utilisation pourrait inhiber le développement futur du site industriel de Bouguenais.

  • Aménagements transitoires nécessaires à Nantes-Atlantique, avant transfert

Le transfert de l’aéroport actuel à Notre-Dame des Landes nécessiterait de maintenir en exploitation commerciale l’aéroport de Nantes-Atlantique durant toute la phase de travaux avant mise en service. Etant donné l’augmentation récente et à venir du trafic aéroportuaire à Nantes, des aménagements seraient nécessaires durant cette phase transitoire de quelques années. Leur caractérisation et leur coût prévisionnel doivent être étudiés et pris en compte dans la comparaison des options envisagées.

2.3      La comparaison globale de ces options principales fait par ailleurs débat dans plusieurs domaines

  • La comparaison des coûts, des horizons de temps et des procédures

Les aspects budgétaires, financiers et juridiques des différents scénarios doivent être comparés, en distinguant les coûts qui relèvent de l’Etat, des collectivités et du concessionnaire, aux différents horizons temporels. L’analyse des procédures juridiques est nécessaire pour préciser les calendriers.

  • La comparaison en matière d’aménagement et de projet de territoire

En matière d’urbanisme, un sujet de controverse porte sur le potentiel de construction et de densification du cœur de métropole actuellement concerné par les restrictions du plan d’exposition au bruit. Le développement de la zone industrielle et du « Technocampus » de Bouguenais et la perspective d’utilisation d’une partie des terrains de l’aéroport actuel constituent également des enjeux à préciser et chiffrer.

Plus globalement, le sujet de l’étalement urbain et de l’artificialisation des sols est un critère important de comparaison entre les options.

L’analyse de l’occupation des sols recoupe très largement la question de la dynamique agricole, qui soulève plusieurs interrogations sur l’avenir des professions agricoles, selon les différents scénarios envisagés.

Enfin, les mobilités dans le Grand ouest constituent un sujet d’analyse pour la mission, afin de replacer les scénarios de dessertes aéroportuaires dans un contexte régional, interrégional et national cohérent, en lien avec la question du développement économique du Grand Ouest.

  • La comparaison du bilan-carbone

Bien qu’il soit délicat d’arrêter un périmètre précis pour comparer les émissions de gaz à effet de serre des différents scénarios au regard de la situation de référence actuelle, une comparaison estimative permettant de fournir des éléments d’appréciation fiables apparaît nécessaire.

 

3       Les méthodes de traitement adoptées

Plusieurs méthodes complémentaires ont été mises en œuvre par la mission de médiation :

3.1      Les réunions initiales de confrontation d’expertises :

Dans la phase initiale, il s’agissait pour la mission de comprendre et le cas échéant de comparer les expertises diverses existant sur des sujets sensibles. Plusieurs réunions de cette nature ont été organisées depuis juillet, pour comparer les expertises existantes sur les thèmes suivants :

  • Les prévisions de trafic aérien (en nombre de passagers, nombre de mouvements, et répartition par types d’avion), à prendre en compte dans toutes les options
  • Les impacts environnementaux sur l’eau et la biodiversité
  • Le plan d’exposition au bruit (dans l’option NA)
  • Les besoins de réfection de la piste et de l’aérogare (dans l’option NA)

Le cadre méthodologique de ces réunions était précisément défini :

  • L’ordre du jour est limitativement consacré aux questions d’expertise présentées (à l’exclusion de tout débat sur le choix général de la solution à retenir),
  • Sont invités les personnes ou les organismes ayant publié des travaux sur les questions traitées, qui désignent leurs représentants qualifiés,
  • Chaque personne ou organisme exprime et argumente ses points de vue,
  • Un compte-rendu est établi par la médiation, et soumis aux participants pour validation de leurs affirmations. Il vise à faire apparaitre les points d’accord et de désaccord entre les experts.

Selon le cas, ces réunions de diagnostic initial ont pu déboucher :

  • sur la nécessité de tierces expertises (confiées à des experts externes, si possible reconnus par les diverses parties en présence) lorsqu’il s’agissait de dégager une position objective au vu d’avis contradictoires,
  • ou sur la poursuite d’un travail collaboratif entre la mission et les experts, lorsque le but était de dégager des propositions de la mission qui seront faites sous sa seule responsabilité, en appréciant au mieux la pertinence des arguments présentés par chacun.

3.2      Les tierces expertises

Elles sont apparues nécessaires dans deux cas :

  • L’appréciation des impacts environnementaux sur le Lac de Grand Lieu d’un éventuel aménagement de Nantes-Atlantique.

Au vu des enjeux d’impacts dits « significatifs dommageables » sur le site Natura 2000 de ce lac, il a été décidé (en accord avec les experts en présence) de demander une expertise sur ce point au Muséum National d’Histoire Naturelle, reconnu par la Commission européenne comme expert national agréé pour le suivi du réseau Natura 2000.

  • Les besoins de réfection de la piste de Nantes-Atlantique.

Cette tierce expertise porte sur l’analyse de l’état de la piste actuelle, le dimensionnement convenable des chaussées aéronautiques (pistes et voies de circulation), les travaux qu’il serait nécessaire de mener, le coût estimatif de tels travaux et la durée d’une éventuelle fermeture de l’aéroport pendant les travaux. Cette expertise a été confiée à un collectif composé de l’Ifsttar, du Cerema et du Professeur Albert Bolle, avec l’accord des parties en présence sur le caractère collectif de l’expertise et la répartition du travail entre les experts.

Bien qu’il ne s’agisse pas d’un sujet controversé de la même façon entre experts locaux, la même méthode a été adoptée pour un troisième sujet :

  • L’évaluation du bilan carbone des différentes options, confiée à la société Carbone 4, dont l’expertise est reconnue en la matière.

Ces trois expertises sont en cours. Dans les trois cas, l’expertise est faite sur la base d’un protocole strict : question posée par écrit dans une lettre de commande, déclaration des liens d’intérêt des experts, absence d’intervention de la médiation en cours de travaux ou sur la nature des conclusions de l’expertise, publicité des documents d’expertise en annexe aux propositions finales de la mission (1er décembre 2017)

3.3      Les travaux collaboratifs entre la mission et les experts des parties en présence, pour préparer les propositions de la mission

Ce travail porte actuellement sur les points suivants :

  • La préparation de plusieurs simulations de cartes de bruit, dans la perspective de la réactualisation future du plan d’exposition au bruit (PEB)[2] de Nantes-Atlantique : le PEB devra en tout état de cause être refait très prochainement, quelle que soit l’option retenue (pour une phase transitoire avant transfert dans l’option NDDL, ou plus durablement dans l’option NA, selon la décision du gouvernement).

Deux réunions d’expertise ont été organisées par la mission, entre la DGAC et l’Atelier Citoyen, afin de dégager les hypothèses à retenir (trafic détaillé mais aussi navigation aérienne) permettant de simuler des cartes de bruit à différents horizons de temps et selon différentes variantes. Des simulations, effectuées par la DGAC, sont en cours.

Plus généralement, la mission s’attache à étudier les différents moyens, éventuellement innovants ou expérimentaux, susceptibles de réduire les nuisances sonores ou d’en améliorer la gestion. A ce titre, la mission a auditionné plusieurs acteurs locaux et nationaux mobilisés par la question des nuisances sonores aéroportuaires.

  • Les besoins de réfection de l’aérogare de Nantes Atlantique (bâtiments, parkings avion, etc.), pour permettre un trafic correspondant aux prévisions : ces besoins font actuellement l’objet d’un travail d’analyse des besoins entre la DGAC, l’Atelier Citoyen et la mission.

Le processus suivi pour les réunions d’expertises est le même qu’au §3.1. L’objectif est ici d’élaborer des éléments de proposition pour le rapport final de la mission, et non de valider ou d’invalider des résultats d’expertise.

3.4      Les thèmes que la mission juge nécessaire d’approfondir par elle-même, à partir de la documentation existante et des consultations externes nécessaires

Il s’agit principalement :

  • Des procédures aéronautiques utilisables à Nantes Atlantique (transitoirement en cas de transfert, ou plus durablement en cas d’aménagement sur place). Ce travail, engagé, vise à répondre aux objectifs de réduction des nuisances sonores pour les riverains, et aux interrogations exprimées en matière de sécurité, au regard de la situation réelle et de la comparaison avec d’autres aéroports en France ou à l’étranger.

  • Des impacts sur l’eau et biodiversité du projet NDDL, après application des dispositions prévues par les dispositions réglementaires retenues : après une réunion initiale de confrontation d’expertise, la mission a auditionné les représentants de la chambre d’agriculture et le président du Conseil national de la protection de la nature (CNPN), par ailleurs membre du collège d’experts réuni par l’Etat en 2013. L’analyse du sujet est en cours par la mission.

  • De l’optimisation dimensionnelle de chacun des projets (NDDL, ou aménagement de NA) : cette question est examinée par la mission, en liaison avec la DGAC quant à l’intérêt ou à la faisabilité technique des variantes possibles.

  • Des questions d’urbanisme, d’aménagement du territoire et d’organisation des mobilités : Ces points, relevant pour l’essentiel des compétences des collectivités territoriales, font l’objet d’analyse de la mission visant à comparer les conséquences prévisibles des différentes options, notamment en matière d’étalement urbain. Des auditions et des rencontres ont été organisés pour étudier avec leurs responsables les dispositions du SCOT de Nantes-Saint-Nazaire, et du PLUM (plan local d’urbanisme de la métropole nantaise) en cours d’élaboration. D’autres réunions de travail sur ces questions sont prévues.

Dans tous ces cas la mission travaille avec ses moyens propres, en consultant les experts de son choix, qui seront sollicités pour valider le bien-fondé technique des conclusions de la mission, le cas échéant. Leurs références seront alors mentionnées, s’ils l’acceptent.

3.5      Deux autres thèmes majeurs, en dehors du champ de l’expertise technique, seront à prendre en compte dans le choix futur d’une option par le gouvernement :

Il s’agit :

  • des questions relatives à l’ordre public, à son maintien ou à son rétablissement,
  • des négociations qui devront être menées avec le concessionnaire, dont le contrat actuel devra en tout état de cause et quelle que soit la décision retenue être revu[3].

Dans les deux cas, très sensibles, les responsabilités de la mission ne peuvent aller au-delà d’un compte-rendu fait au gouvernement sur ce qu’elle aura entendu, sans empiéter sur les responsabilités particulièrement délicates des responsables de l’ordre public, ni sur celles des futures négociateurs chargés de défendre les intérêts de l’Etat.

3.6      Les recommandations portant sur les mesures de mise en œuvre des décisions futures

Conformément à la lettre de mission, des recommandations de nature à éclairer la décision du gouvernement, et à faciliter sa mise en œuvre, quelle qu’elle soit, seront établies par la mission. Plusieurs thèmes ont été identifiés et font l’objet d’investigations par la mission, sachant que leur mise en œuvre ne pourra être faite qu’après la fin de la mission et par d’autres acteurs.

Il s’agit actuellement :

  • des perspectives d’avenir pour la profession agricole locale,
  • des questions de mobilité et d’intermodalité, dans l’agglomération nantaise et le Grand ouest,
  • des procédures de décision sur les grands projets, et des améliorations qui pourraient leur être apportées au vu des difficultés rencontrées ici.

Ces questions, actuellement à l’étude à l’occasion d’auditions de la mission, feront l’objet de propositions dans son rapport final.

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[1] Il s’agit pour l’essentiel d’une part de la construction d’un nouvel aéroport à Notre-Dame des-landes (NDDL), d’autre part de l’aménagement sur place de l’aéroport de Nantes Atlantique (NA), avec des sous-options ou variantes dans les deux cas.

[2] Pour mémoire, le PEB cartographie les zones A, B, C ou D (de la plus exposée à la moins exposée) correspondant à l’exposition au bruit et aux restrictions qu’elle implique pour les constructions. La cartographie des zones, à partir d’un modèle de calcul normalisé, dépend des paramètres caractérisant l’exposition au bruit, dans une vision à moyen terme : trafics, types d’avion, trajectoires, répartition entre jour et nuit, etc.

[3] Notamment parce qu’il prévoit, dans sa forme actuelle, une mise en service de NDDL en 2017.